이번 달 9일에 실시된 제20대 대통령 선거의 후보들은 현행 대통령제의 크고 작은 부분을  개편하겠단 공약을 내놓았다. 이재명 후보는 4년 중임제 개헌을 내세웠고 윤석열 후보 역시 청와대 개혁을 통해 제왕적 대통령제를 청산하겠다고 말했다. 이미 지난 제19대 대선 때도 대통령제의 여러 문제점으로 인해 대통령제에 대한 개헌 논의가 이뤄진 바가 있다. 우리나라 대통령제 개편 방향에 대한 여론이 대립 중인 가운데 이재묵 우리학교 정치외교학과 교수를 만나 △우리나라의 대통령제△타 국가의 정부 형태△우리나라가 앞으로 나아가야 할 방향에 대해 알아보자.

 

Q1. 정부 형태로서 △대통령제△의원내각제△이원집정부제의 차이가 무엇인가요?

대통령제와 의원내각제의 가장 큰 차이는 권력의 분립과 융합에 있습니다. 대통령제는 권력 분립형이라고 할 수 있어요. 권력의 분립은 입법부와 행정부 권력의 선거를 따로 시행해 선출하는 것을 의미하죠. 대통령제에서 입법부와 행정부는 서로 개입할 수 없고 견제하며 균형을 유지합니다. 반면 의원내각제는 입법부와 행정부가 밀접하게 연동돼 돌아가는 권력 융합형이에요. 한 번의 의회 선거를 통해 행정부의 내각을 구성하죠. 대통령제와 의원내각제가 정부 형태의 대표적인 유형이라면 의원집정부제는 그 중간에 있다고 볼 수 있어요. 얼마만큼 혼합됐느냔 나라마다 약간씩 다릅니다.

 

Q1-1. 우리나라 정부는 대통령제로 운영되지만 내각제적 요소도 포함하고 있습니다. 내각제적 요소로 볼 수 있는 부분은 무엇인가요?

첫 번째 요소는 우리나라가 국무총리제를 채택하고 있단 것입니다. 대통령제를 채택하고 있는 미국은 총리가 없고 부통령이 있어요. 두 번째론 우리나라는 행정부에 법률안 제출권이 있습니다. 대통령제에선 대통령이 입법 과정에 개입할 수 있는 과정이 굉장히 제한적이죠. 대통령은 오직 입법부를 통과한 법률안에서 거부권을 행사해 입법 과정에 개입할 수 있어요. 세 번째는 우리나라의 국무회의입니다. 일반적으로 내각제는 총리를 두고 국무위원이 회의를 하죠. 우리나라의 국회는 행정부 소속인 국무위원에 대한 해임건의권도 가지고 있고 국회의원은 행정부의 장관과 국무위원을 겸직할 수 있어요. 이것은 모두 내각제적 요소로 입법부가 행정부의 관할에 개입하는 경우입니다.

 

Q2. 우리나라 대통령제의 가장 큰 문제점으로 ‘제왕적 대통령제’와 ‘승자독식 선거 구조’를 꼽는 이들이 많습니다. 이처럼 우리나라의 대통령제는 ‘제왕적 대통령제’라고 불리며 대통령에게 권한이 지나치게 집중돼있단 비판을 받고 있습니다. 이런 논란의 구체적 근거는 무엇인가요?  

국회의 동의가 필요할 때도 있지만 대통령은 △국세청장△감사원장△검찰총장△경찰청장 등 우리나라에서 중요한 사정 권력을 지닌 사람을 임명합니다. 지금은 우리나라의 민주주의가 많이 발전했기에 사정 권력에 대한 큰 두려움이 없지만 여전히 과도한 임명권이란 비판이 많죠.

 

Q2-1. 우리나라에서 정치 대립이 극심해지는 원인으로 대통령 선거에서의 1등이 모든 행정 권력을 가지는 승자독식의 선거제도가 주로 꼽힙니다. 승자독식 구조를 막기 위한 방안으로 어떤 것이 있을까요? 선거의 승자가 패자를 존중하는 마음이 중요합니다. 현재 우리나라의 선거제도는 단순다수제이고 대부분의 선거에서 1등이 40% 정도의 득표율을 획득하고 나머지가 60%를 나눠 받아요. 결국 60%의 사람들은 당선된 대통령을 지지하지 않거나 지지를 유보한 사람들이죠. 선거에 당선된 사람은 이런 구조를 겸허하게 생각하고 자신을 찍지 않은 사람들의 마음도 존중해야 해요.  

두 번째는 결선투표제의 도입입니다. 결선투표제는 1차 투표의 최다득표자가 과반수를 얻지 못하면 1위와 2위의 득표자가 재투표를 해 당선자를 결정하는 방식이죠. 투표를 2차까지 진행해야 한단 점이 번거롭지만 결국 한쪽 후보가 과반수의 지지를 얻기에 정당성 논란과 승자와 패자 간의 균열이 지금보단 완화될 수 있어요.  

마지막으로 대통령의 권력을 분산하는 방법도 필요합니다. 대통령의 임명권을 국회나 다른 기관에 분배하는 제도적인 기틀이 마련된다면 권력 분산이 가능합니다.

 

Q3. 지난 제20대 대통령 선거 후보 공약으로 ‘4년 중임제 개헌’이 떠올랐습니다. 기존 5년 단임제를 4년 중임제로 개편해야 한단 근거는 무엇인가요?

단임제에서 한번 당선된 대통령은 다시 당선되지 못하기 때문에 국민이 정치적 책임을 물을 기회가 없습니다. 이에 중간 선거를 통해 책임을 물을 수 있는 4년 중임제를 도입하잔 여론이 존재합니다. 4년 중임제로 개편하고 능력 있는 사람에게 3년을 추가해 총 8년의 임기를 부여하면 장기적인 시각에서 정치를 할 수 있습니다. 다만 이에 대한 반론으로 임기를 3년 더 늘린 것뿐이지 똑같은 책임의 문제가 벌어질 것이란 여론도 있죠. 그래서 대통령의 책임을 대통령의 소속당에 묻는 정당정치의 제도화를 통해 각 정당에 책임을 지우는 방안이 더 적절하단 의견이 있습니다.

 

Q4. 청와대를 해체하고 대통령 집무실을 광화문에 있는 정부 서울청사로 옮긴단 ‘탈 청와대’ 공약도 대두됐습니다. 이런 공약이 실현되면 얻을 수 있는 효과와 우려점은 무엇인가요?   이 공약의 취지는 대통령 집무실을 광화문으로 옮김으로써 대통령이 적극적으로 많은 공무원을 만나고 시민과도 소통할 수 있는 기회를 보장하려는 것입니다. 고립된 청와대의 지리적 요인으로 인해 대통령이 소통에 소극적인 것이 아니냔 여론이 존재하기 때문이죠. 지금은 청와대가 고립됐기에 경호 문제가 발생하지 않지만 집무실을 광화문으로 옮기게 되면 광화문 청사 인근에 지금보다 더 많은 경호 인력이 필요합니다. 이는 출퇴근 시간에 민간인이 접근할 수 없는 길을 만들어 교통 혼란이 예상되죠.

 

Q5. 우리나라 대통령제는 미국식 대통령제를 모델로 삼고 있습니다. 우리나라 대통령제와 미국의 대통령제의 차이점은 무엇인가요?

우리나라의 대통령제는 미국식 대통령제엔 존재하지 않는 내각제적 요소를 가지고 있습니다. △국회의원이 행정부의 장관과 국무위원 겸직 가능△양당제적 성격을 지닌 다당제△입법부와 행정부의 혼합△총리 존재△5년 단임제 등을 미국의 대통령제와 다른 점이라고 할 수 있죠.

 

Q6. 유럽의 대표적 선진국인 독일과 영국은 의원 내각제로 운영되고 있습니다. 이 두 나라가 운영하는 의원 내각제의 차이점은 무엇인가요?

미국이 대통령제의 순수원형이라고 하면 영국은 의원내각제의 순수원형입니다. 영국은 독일과 다르게 왕이 있고 군주제와 의원내각제의 성격을 모두 지니고 있는 입헌군주제로 운영되고 있어요.  

독일의 행정부 수반은 총리지만 국가수반은 간접 선출로 당선되는 대통령이죠. 독일뿐만 아니라 대부분의 내각제 국가는 다당제로 구성됩니다. 선거제도에서 비례대표제가 차지하는 비중이 크기 때문이죠.  

특이하게도 영국은 내각제를 운영하는 국가이지만 단순 다수선거제를 이용해요. 영국의 정당은 양당제로 운영되고 독일의 경우엔 비례대표제 성향이 강하다 보니 다당제로 운영됩니다.

 

Q6-1. 이들의 정치 구조에서 우리나라가 본받아야 할 지점은 무엇인가요?

독일과 영국은 의회 정치가 상당히 활성화돼있는 내각제 국가입니다. 어떤 형태의 정부든 정권이 성공하는 데 가장 중요한 요소는 입법부의 온전한 기능이라고 생각해요. 이를 위해서 입법부는 행정부를 견제하는 사명을 잊지 말아야 하죠. 또한 민주주의 정치의 꽃은 의회정치입니다. 내각제의 경우 의회를 중심으로 움직이고 있어요. 의회엔 서로 다른 생각을 가진 사람들이 모여 다양한 정치 세력이 존재하는 것은 당연합니다. 정치인들이 그런 생각을 의논해 효율적인 해결책을 내는 것이 중요하죠. 하지만 우리나라는 국회에 대한 신뢰가 낮기 때문에 이에 대한 반성이 필요하다고 생각합니다.

 

Q7. 앞으로 우리나라 정치 구조 개편 시 고려해야 할 점은 무엇인가요? 제왕적 대통령제에 대한 비판이 많은 만큼 대통령의 권한을 분산하고 국회가 정상화될 방안을 찾아야 합니다. 요즘 국회의원이 의회 내에서 정치 사안을 해결하지 못하기 때문이죠. 여당은 행정부와 협상하고 야당은 항상 여당의 의견에 반대합니다. 그렇게 되면 국회가 가진 본연의 기능인 입법 과정이 제대로 작동하지 않습니다. 국회의 정상화를 통해 정치적 사안은 사법부가 아닌 국회 스스로가 해결할 수 있는 능력을 길러야 해요.

 

 

양진하 기자 04jinha@hufs.ac.kr